Містобудівне законодавство Москви і Росії і шляхи його Cовершенствование: конституційно-правові основи

Москвін-Тарханов М.І., Голова Комісії Московської міської Думи по перспективному розвитку та містобудування

Відомо, що законодавство в галузі архітектури та містобудування не міститься в вичерпних переліках ст. 71 і 72 Конституції РФ, тобто воно не є ні предметом ведення Російської Федерації, ні предметом спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.

Однак не важко помітити, що саме законодавство про містобудування являє собою складну систему інститутів права, які можуть бути віднесені не тільки безпосередньо до містобудівної діяльності, а й до інших галузей законодавства, що знаходяться вже не у власному, а в спільному веденні Російської Федерації і її суб'єктів .

Раніше перед федеральним законодавцем виникла необхідність розкрити дане конституційне положення стосовно окремих правових інститутів, що він зробив в першому Містобудівний кодекс РФ від 07.05.98 № 73 ФЗ (скасований з вступом в силу другого Містобудівного кодексу РФ від 27.12.05 № 190-ФЗ) , встановивши в ст. 2 вичерпний перелік питань, що відносяться до галузі містобудування, за якими нормативні акти суб'єкта РФ повинні приводитися у відповідність з федеральними законами. Це - питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами, охорони навколишнього середовища, особливо охоронюваних природних територій, пам'яток історії та культури, забезпечення екологічної безпеки, запобігання надзвичайним ситуаціям та ліквідації їх наслідків. Очевидно, що дані питання належать також і до багатьох інших, суміжних галузей законодавства, що знаходяться в спільному веденні Російської Федерації і її суб'єктів, і утворюють системи комплексних міжгалузевих правових інститутів.

У містобудівному законодавстві комплексні міжгалузеві правові інститути, що належать суміжним, «спорідненим» містобудування галузях законодавства, регулюються в конституційно-правовому полі відповідно до фундаментальними принципами російського федералізму.

Так, питання охорони навколишнього середовища, екологічної безпеки, особливо охоронюваних природних територій утворюють в складі містобудівного законодавства комплексні правові інститути, які належать не тільки містобудування, а й законодавству про охорону навколишнього середовища, що належить, відповідно до ст. 72 Конституції РФ, до спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Це твердження справедливо і щодо питань охорони пам'яток історії та культури, попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків, що утворюють міжгалузеві інститути з іншими галузями російського законодавства. З усіх цих питань суб'єкт РФ має право здійснювати випереджаюче (конкуруюче) законодавче регулювання, але зобов'язаний приводити свої закони у відповідність з федеральним законодавством.

Більш складна ситуація складається з питаннями володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами. У тій частині, де норми містобудівного законодавства утворюють комплексні інститути з земельним, водним законодавством, законодавством про надра та інших природних ресурсах, дані питання повинні бути віднесені до предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.

Однак класична тріада «володіння, користування і розпорядження» об'єктом становить зміст права власності, нормативне регулювання якого здійснюється цивільним законодавством Російської Федерації, що належать, відповідно до ст. 71 Конституції РФ, до виключного відання Російської Федерації.

У той же час відносно об'єктів, що перебувають у власності суб'єкта РФ (в тому числі міста Москви), суб'єкт федерації здійснює свої повноваження власника вільно, відповідно до Конституції РФ, свого статуту (конституцією) і цивільним законодавством на загальних підставах за деякими винятками. Повноваження і обмеження в управлінні і розпорядженні майном суб'єктів РФ, їх виконавчих органів влади встановлюються нормативно-правовими актами органів законодавчої влади даних суб'єктів.

Таким чином, питання володіння, користування розпорядження землею регулюються досить складним чином, що необхідно враховувати розробникам законодавства суб'єктів РФ.

Крім того, багато будівельні норми і правила відносяться до сфери забезпечення будівельної чи іншої безпеки, до проблем технічного регулювання та стандартизації, при цьому їх розробка і прийняття відбуваються на федеральному рівні. Існує і група повноважень в області законодавчого регулювання питань містобудування, також відносяться, відповідно до ст. 71 Конституції РФ, до виключного відання Російської Федерації. Це розміщення федеральних енергетичних систем, об'єктів ядерної енергетики, оборони та безпеки, пов'язаних з космічною діяльністю, та інших об'єктів, прийняття федеральних програм територіального розвитку, питання геодезії і картографії та деякі інші. За даними питань прийняття законів та інших нормативно-правових актів суб'єктів РФ не передбачається. Комплексні міжгалузеві інститути з даних питань можуть міститися в федеральному містобудівному законодавстві, але не можуть входити до складу містобудівного законодавства суб'єктів РФ.

Однак містобудівне законодавство аж ніяк не є повністю комплексної галуззю, що цілком складається з міжгалузевих інститутів, штучно об'єднаних для зручності користувача.

Містобудівне законодавство в своїй фундаментальній основі є переважно публічно-правовим, базується на владної субординації, містить значну кількість матеріальних і процесуальних норм, в основному імперативного характеру і об'єднано в своїй основній частині єдиним методом, як сукупністю прийомів і способів регламентації суспільних відносин, т. е. може розглядатися не тільки як галузь законодавства, а й як окрема галузь права, «оточена» межправовимі комплексними інститутами.

У зв'язку з цим можна виділити власні, що належать саме містобудівному законодавству системи правових інститутів, які можуть бути названі базовими інститутами містобудування.

До таких базових правових інститутів відносяться містобудівне планування і розвиток територій і поселень, визначення видів використання земельних ділянок, будівництва та реконструкція об'єктів нерухомості. Суб'єкти РФ відповідно до Конституції РФ здійснюють власне правове регулювання з даних предметів ведення, і у них не виникає обов'язку приводити своє законодавство у відповідність з федеральними законами і з цих питань, тому що в цій сфері суб'єкти мають самі усю повноту державної влади.

Те, що з даних питань суб'єкти РФ здійснюють самостійно своє правове регулювання, проте, не перешкоджає Федеральним Зборам РФ також приймати Федеральні закони, а Президенту РФ видавати свої нормативно-правові акти (укази). Що стосується протистояння федерального нормативного акта нормативного акту суб'єкта РФ, прийнятому за даними предметів відання, буде діяти, відповідно до ст. 73 Конституції РФ, нормативно-правовий акт суб'єкта РФ.

Уважний аналіз норм і правових інститутів містобудування дозволяє доповнити і уточнити перелік конституційно-правових повноважень суб'єктів РФ, що відносяться до ст. 73 Конституції РФ, тобто тих, за якими суб'єктам РФ належить вся повнота державної влади.

Перша група таких інститутів - це містобудівне планування і зонування територій і поселень, яке в значній мірі відрізняється за методами, цілям і задачам від земельного межування або технічного конструювання, є самостійною сферою суспільних відносин і, відповідно, правового регулювання.

Друга група - це визначення дозволеного використання земельних ділянок і їх забудова. Тут мається на увазі не розмежування земель за видами використання (землі поселень, сільськогосподарського призначення, водного, лісового фондів та ін.), Що визначається земельним законодавством, а дозволене використання земель поселень для цілей містобудівного розвитку та створення (будівництва, реконструкції) містобудівних об'єктів.

Третя група включає в себе організацію самого процесу будівництва і подальше комплексний благоустрій території з метою подальшого включення містобудівних об'єктів в єдину організовану середу поселень.

Відповідно до цих груп власних повноважень суб'єктів РФ може бути структуровано і їх містобудівне законодавство, яке ґрунтується на базових правових інститутах містобудування, але включає в себе і відповідні «родинні» комплексні міжгалузеві інститути права, що відносяться до предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.

На жаль, федеральним законодавцем була зроблена спроба віднести всі повноваження в галузі містобудування до спільної ведення Російської Федерації і її суб'єктів, яка отримала своє відображення в новому Містобудівний кодекс РФ від 29.12.04 № 190-ФЗ.

У зв'язку з цим Московська міська Дума прийняла 13.04.05 своєї Постанови № 82 - направити в Конституційний Суд РФ запит, який в даний час прийнятий до розгляду. Очікуваним результатом розгляду даного запиту має стати повернення до формулювання раніше діючого Містобудівного кодексу РФ від 07.05.98 № 73, згідно з якою регулювання суб'єктами РФ базових правових інститутів містобудівного законодавства здійснюється самостійно відповідно до ст. 73 Конституції РФ.

Практичним наслідком такого конституційно-правового положення містобудівного законодавства є те, що для організацій федерального підпорядкування, так само як і для господарюючих підрозділів органів державної влади, виконання та дотримання вимог містобудівного законодавства Москви і, в першу чергу, Генерального плану міста Москви, є строго обов'язковим.

Навіть в тому випадку, якщо деякі території історико-культурного призначення, природного комплексу, транспорту, водного фонду та промисловості при розмежуванні власності залишаться у веденні Російської Федерації, це аж ніяк не означає, що на цих землях буде в сфері містобудування розпоряджатися Уряд РФ.

В силу того, що містобудівне законодавство міста Москви в своїй основній частині знаходиться у веденні суб'єкта РФ, вимоги його будуть обов'язкові, в тому числі і для вищих органів виконавчої влади Російської Федерації, і не можуть бути усунені навіть шляхом прийняття федерального закону.

Таким чином, саме аналіз конституційно-правового положення містобудівного законодавства міста Москви дозволяє створити правову основу для збереження в умовах столиці єдиного управління перспективним розвитком міста, зосередивши його в органах влади суб'єкта РФ.

Запрошуємо Вас взяти участь в роботі нашого журналу! Надсилайте пропозиції про співпрацю, за тематикою матеріалів, свої статті та зауваження на електронна адреса редакції . Також запрошуємо Вас взяти участь в організованих журналом заходах (конференціях, круглих столах, обговореннях).

Матеріал з журналу " Право і інвестиції ". Тексти статей всіх випусків журналу доступні в архіві . Умови підписки на друковану версію Ви можете дізнатися на сайті журналу . Передплатний індекс друкованої версії журналу в об'єднаному каталозі "Преса Росії" - 83171. Передплатний індекс в каталозі «Газети.Журнали» Росдруку - 82831. Поштова адреса редакції: 101000, Москва, Головпоштамт, а / я 470. Телефон (495) 778-0319 . (C) 1999 - 2014 " Право і інвестиції ".